U posljednjih deset godina vjerojatno nije bilo značajnijeg skupa Europske unije na kojem se nije barem spomenula potreba proširenja. Korištene su mnoge fraze u političkom rječniku, govorilo se da projekt ujedinjene Europe nije gotov dok mu se ne pridruže zemlje jugoistoka. Onda je rat u Ukrajini donio i novu viziju zajedničke Europe, a mnoge zemlje nakon ulaska Hrvatske u punopravno članstvo još su u čekaonici EU-a. Neke, poput Albanije, željno očekuju ulazak, Crna Gora je podijeljena i ima najveće šanse za brzo članstvo, Srbija stoji na mjestu, a sudbina Ukrajine se ne zna.
Nakon ulaska Hrvatske, Rumunjske i Bugarske, a izlaska Velike Britanije, EU ima 27 članica.
Organizacija osnovana 1957. godine, koja je danas poznata kao Europska unija, izvorno je imala šest članica, Belgiju, Francusku, Njemačku, Italiju, Luksemburg i Nizozemsku. Najveće proširenje, kada je “u paketu” primljeno deset zemalja, među kojima je bila i Slovenija, dogodilo se 2004. godine, ali je entuzijazam za širenje naglo stao. Tek 2013. ušla je Hrvatska. Od tada nitko nije stekao uvjete da uđe u Uniju, a pitanje je kada će i hoće li uopće u dogledno vrijeme doći do značajnijeg proširenja. Zemlje članice više nisu, osim na riječima, zainteresirane za proširenje, a sve je manje entuzijazma među zemljama kandidatkinjama da ispune uvjete za članstvo, koji se iz godine u godinu mijenjaju. Tako, ukratko, izgleda sudbina proširenja, ali se iza kulisa Bruxellesa događaju mnogo dramatičniji rezovi kada je riječ o širenju Europske unije.
Ukrajina napreduje
Mnogi poznavatelji EU-a tvrde da je ovog ljeta obnovljena politika proširenja i da širenje ostaje jedan od najučinkovitijih alata vanjske politike EU-a, potičući stabilnost, sigurnost, demokratsku transformaciju, poštovanje temeljnih prava, vladavinu prava i ekonomsku konvergenciju. Dugoročni trošak politike neširenja daleko nadmašuje financijsku i političku složenost primanja novih članica, jer riskira stvaranje geopolitičkih “sivih zona” osjetljivih na antagonistički strani utjecaj. Proširenje doprinosi jačoj, utjecajnijoj i prosperitetnijoj Europskoj uniji, sposobnoj djelovati u vlastitom interesu i održavati svoje vrijednosti u multipolarnom međunarodnom poretku. Proširenje mora dodati vrijednost i za EU i za države kandidatkinje, dajući prioritet unutarnjoj stabilnosti EU-a. Tako to glasi kada govore političari EU-a, koji sve vješto zamotaju u diplomatski celofan pa se mnoge od tih verbalnih konstrukcija mogu čitati na različite načine.
Ukrajina je u lipnju napravila veliki korak na putu prema EU-u, a na sastanku u Luksemburgu dužnosnici Unije službeno su započeli rad na prvom nizu važnih reformi kojim Ukrajina mora dokazati da je spremna pridružiti se ujedinjenoj Europi. Na tom je putu i Moldavija, dvije zemlje koje ugrožava Putinova Rusija. Zahtjevi koje dvije nacije sada moraju ispuniti uključuju obveze zaštite vladavine prava i osnovnih prava, poput privatnosti i izražavanja, što su temeljne vrijednosti Europske unije.
“Bivši mađarski premijer Viktor Orban, najbliži ruski saveznik unutar Europske unije, dugo je sprečavao otvaranje pregovora s Ukrajinom. No njegov nedavni izborni poraz i pobjeda Petera Magyara, sadašnjeg premijera, utrli su put napretku Ukrajine”, izvijestili su u lipnju mnogi svjetski mediji.
Sve kompliciranije
Kijev želi što prije ući u EU jer prevladava mišljenje da bi to moglo zaustaviti rusku agresiju, a mnogi misle da je cijeli proces na dugom štapu. Bivši mađarski premijer smatrao je da bi dopuštenje za ulaz u EU pojačalo konkurenciju poljoprivrednicima na kontinentu, a istovremeno bi odvuklo sredstva od postojećih članica.
Ukrajina je surađivala s dužnosnicima EU-a iza kulisa kako bi potaknula promjene koje bi trebala provesti prije pridruživanja bloku, poput borbe protiv korupcije. Sada kada je Magyar uklonio prepreku koju je postavila Mađarska, ti razgovori mogu službeno krenuti naprijed.
“Oni provode reformu za reformom dok su im gradovi napadnuti, dok je nebo iznad njih ispunjeno dimom”, rekla je o Ukrajini Ursula von der Leyen, predsjednica izvršnog tijela Europske unije. “To u osnovi otvara vrata sljedećoj fazi procesa pristupanja.”
Unatoč želji Ukrajine i simpatijama koje vodstvo EU-a pokazuje prema Kijevu, proces pridruživanja nije jednostavan. Postoji više od 30 područja reformi koje zemlje kandidatkinje moraju dokazati da su ispunile, podijeljenih u šest tematskih cjelina. Ukrajina će uskoro započeti s prvom cjelinom pitanja, koja je u osnovi ono što Europska unija naziva “osnovnim načelima”. To uključuje ispunjavanje određenih standarda za javnu nabavu, statistiku i pravosudni sustav. Taj proces kod nekih je trajao godinama, jer je procedura sve kompliciranija.
Nije optimističan ni novi mađarski premijer. “Ako Ukrajina provede potrebne promjene u sljedećih 10 do 15 godina, Mađarska će podržati njezino pristupanje”, rekao je Magyar nedavno i dao na znanje da će Mađari možda na referendumu odlučivati o “europskoj Ukrajini”. Time je jasno poručio da ne podržava ubrzani ulazak Ukrajine i Moldavije u Europsku uniju, ideju koja se spominje već mjesecima.
Novi pristup
Nedavno su njemački kancelar Friedrich Merz i francuski predsjednik Emmanuel Macron predstavili prijedlog koji ne bi ubrzao proces, ali bi omogućio zemljama kandidatkinjama da se postupno integriraju u tržište EU-a s povoljnijim trgovinskim uvjetima i ostvare druge pogodnosti prije nego što se u potpunosti pridruže bloku. “Novi pristup ponudio bi neposredan i opipljiv napredak svim zemljama kandidatkinjama”, piše u verziji prijedloga.
Proširenje EU-a doživjet će svoj trenutak istine u nadolazećim mjesecima, dok se Crna Gora i Albanija približavaju članstvu, Ukrajina i Moldavija napreduju, a Bruxelles razmatra reforme potrebne za apsorbiranje veće i složenije Unije. “Prvi put od Brexita EU ima opipljivu priliku za ponovni rast. No, kako se zemlje poput Crne Gore brzo približavaju članstvu, dok druge na Europu gledaju kao na sigurnosno sidro, ambicija Bruxellesa za proširenje uskoro će doživjeti svoj trenutak istine”, smatra analitičar Luca Bertuzzi.
Situacija nije izgledala ovako obećavajuće godinama, a dužnosnici EU-a hvale se da je u posljednjih šest mjeseci zatvoreno više pregovaračkih poglavlja nego u proteklom desetljeću. Bruxelles sve više koristi pristupanje EU-u kao alat vanjske politike – kako bi učvrstio svoj utjecaj u neposrednom susjedstvu, proširio sigurnosna jamstva koja obuzdavaju utjecaj neprijateljskih sila i učvrstio stabilnost usred nestabilnog geopolitičkog krajolika.
No kako izgledi proširene Unije postaju sve konkretniji, institucije EU-a i države članice sve se više suočavaju s nizom političkih i strateških pitanja koja će kulminirati ako dođe do sljedećeg vala proširenja.
Konkretno, mora se na razini Europske unije donijeti politička odluka hoće li se ili ne ići u daljnje proširenje. To znači da će ostati na svakoj zemlji da sama odluči, ali vodeće zemlje EU-a moraju se zajedno dogovoriti.
Ključni čimbenik koji širenje Unije mora uzeti u obzir jest geografska ravnoteža, posebno s obzirom na proširenje “Velikog praska” iz 2004. godine, smatraju dobri poznavatelji briselskih prilika. Trenutačni favoriti, Crna Gora i Albanija, ne bi promijenili tu ravnotežu s obzirom na svoju skromnu veličinu. Ipak, kako se približavaju cilju, postavljaju teže pitanje, kako se nositi s najznačajnijom zemljom Zapadnog Balkana, Srbijom.
Tako Srbija ostaje najveća enigma i pitanje svih pitanja kada je riječ o proširenju EU-a. Takozvani Prijatelji Zapadnog Balkana doveli su u pitanje geopolitičke aspekte koji oblikuju kandidaturu Beograda za članstvo. Upozoravaju da se proces temeljen na zaslugama ne primjenjuje jednako u svim zemljama kandidatkinjama.
Predsjednica Europske komisije Ursula von der Leyen u svakom važnom govoru naznači da joj je jedan od prioriteta proširenje. Tako je i nastao nacrt kako bi Unija funkcionirala da ima trideset ili više članica. Plan je onda zaboravljen, a ukrajinska kandidatura sve je još više zakomplicirala. Krajem rujna ponovno će se naći na dnevnom redu, a europske vlade do tada moraju doći s nekim prijedlozima. Što je još važnije, očekuje se da će Komisija predložiti reforme unutarnjeg djelovanja EU-a kako bi se osiguralo da Bruxelles može nastaviti funkcionirati nakon proširenja.
“Vitkija” Komisija
Pozivi na ukidanje zahtjeva za jednoglasnost o pitanjima poput vanjske politike, na primjer, sve su glasniji. To je dio šireg napora da se vanjsko djelovanje bloka učini odlučnijim u napetoj geopolitičkoj klimi – još jedno nasljeđe bivše mađarske vlasti.
“Ideja da se Europska komisija učini vitkijom i agilnijom u preusmjeravanju na nove prioritete mogla bi se ponovno pojaviti. To bi uključivalo ukidanje načela da svaka država članica dobije jednog povjerenika, kojeg podržavaju manje zemlje. Skeptici tvrde da je vrijeme za tako duboku reformu pogrešno, s obzirom na to da se nekoliko ključnih zemalja EU-a suočava s izborima sljedeće godine. Jedna je takva zemlja Francuska, gdje se izgledi da će krajnje desničarski, euroskeptični kandidat Nacionalnog skupa pobijediti na predsjedničkim izborima nikada nisu činili stvarnijima. Drugi pak tvrde da uvijek postoje važni izbori negdje u Europi i da dugo odgađane reforme ne mogu čekati”, navodi Luca Bertuzzi u tekstu “Kojim putem za proširenje EU-a”.
Proces proširenja uvijek je bio izazov za europske zemlje, skup političkih i ekonomskih odluka. Pritužbe na proširenje konkretno su stizale potkraj pregovora s nekom zemljom. Hrvatska ima dugu povijest kada je riječ o kočničarima, zemljama poput Velike Britanije i Nizozemske, koje su vrlo vješto postavljale uvjet za uvjetom, prepreku za preprekom. Dugogodišnji sporovi Sjeverne Makedonije, najprije s Grčkom zbog imena, a poslije s Bugarskom u vezi s pravima manjina, među najznačajnijim su primjerima. “Iako bi potpuno blokiranje pristupanja u fazi ratifikacije bilo bez presedana, ono i dalje ostaje stvaran rizik. Politički spektar pomaknuo se udesno u osnivačicama poput Nizozemske i Francuske, što birače općenito čini opreznijima prema proširenju”, smatraju politički analitičari.
Ratovi i proširenje
Francuska je najveći upitnik. Godine 2005. Pariz je uveo ustavni amandman kojim se zahtijeva da se svaki novi ugovor o pristupanju stavi na nacionalni referendum ili odobri većinom od tri petine na zajedničkoj sjednici parlamenta. Crna Gora će, navodi Euronews, ponovno biti testni slučaj. Njezina ratifikacija mogla bi se završiti zajedno s Albanijom, ovisno o tempu napretka Tirane, ili s Islandom, ovisno o ishodu referenduma. “Ako Crna Gora ne uspije, to će, naravno, vrlo ozbiljno narušiti proces”, kaže Florian Bieber, koordinator Savjetodavne skupine za politiku Balkana u Europi. “Potreban je vrlo jasan plan za nepredviđene situacije kako bismo se nosili s ovim scenarijem.”
Politička situacija u svijetu u mnogočemu je dovela do promjena i u EU-u. Vidi se to i po odnosu europskih birokrata baš na primjeru proširenja, jer mnogi smatraju da je bolje primiti nove zemlje nego ih prepustiti političkim protivnicima. To se posebno odnosi na Crnu Goru i Srbiju. Osjetila se ta promjena u vrhu EU-a i kada je u ožujku održana velika rasprava o strategiji proširenja, koja je postavila proširenje u središtu europske geopolitičke agende.
“Zapravo, proširenje je oduvijek bilo geopolitički izbor – onaj koji jača Europsku uniju koliko i one koji joj se žele pridružiti. Većina država članica EU-a morala je prevladati autoritarizam kako bi se pridružila ovoj uniji. To je priča Njemačke, Italije i Austrije, koje su obnovile demokraciju nakon najmračnijih poglavlja 20. stoljeća. To je priča o Grčkoj, Portugalu i Španjolskoj, koje su se pridružile 80-ih, usidrivši svoje mlade demokracije u zajednicu koja ih je zaštitila od povratka u autoritarizam. To je ujedno i priča o zemljama srednje, istočne i jugoistočne Europe, koje su se pridružile 2004., 2007. i 2013., nakon što su se oslobodile sovjetske dominacije i okova Jugoslavije”, kaže Kaja Kallas, visoka predstavnica EU-a za vanjske poslove i sigurnosnu politiku.
Strateška nužnost
Bivša premijerka Estonije, koja je i potpredsjednica Europske komisije, tvrdi da je proširenje pomoglo mnogim zemljama i učinilo Europu sigurnijom, jačom i stabilnijom. “Danas se suočavamo s trenutkom jednako značajnim kao i oni u prošlosti, možda čak i važnijim, ako pogledate geopolitičku sliku. Ruska invazija na Ukrajinu razbila je iluziju da se sigurnost Europe može uzimati zdravo za gotovo. Hibridni napadi, dezinformacije, energetska prisila i pritisak na naše granice dio su naše svakodnevne stvarnosti. Još jednom, proširenje nije isključivo tehnički proces, ono je strateški odgovor.”
Dugi zastoj u proširenju ima posljedice i za Europu. Kaja Kallas navodi primjer Gruzije, zemlje čiji narod želi europsku budućnost, a čije vodstvo ograničava političko izražavanje i smanjuje građanski prostor. “Gruzija je također oštar podsjetnik na ono što se događa kada Rusija uspije, kada zemlja ostane u sivoj zoni, izložena prisili i nazadovanju u demokraciji. Proširenje je, pod drugim imenom, sigurnosna politika. Primijenimo to na naše trenutne zemlje kandidatkinje.”
Zato je interes Europe da ojača sigurnost više nego što bi to ikada mogla bilo koja ograda ili granična patrola, da pomakne granice EU-a stotinama kilometara prema istoku, smanji prostor za ruski utjecaj i integrira jednu od najvećih i najinovativnijih obrambenih industrija u Europi. To je, dakle, šansa Ukrajine. Isto vrijedi i za Moldaviju. Ulazak u EU zaštitio bi Moldaviju, ali bi i odmaknuo nestabilnost i hibridnu agresiju od europskih granica. “Integracija Zapadnog Balkana u Europsku uniju nije usluga Zapadnom Balkanu. To je za nas strateška nužnost”, kaže europska ministrica vanjskih poslova i ponavlja staru priču kako zemlje kandidatkinje moraju ubrzati reforme, posebno one temeljne: vladavinu prava, neovisnost pravosuđa, slobodu medija i borbu protiv korupcije.
I tako u krug. Strategija mrkve i batine, dobra, stara strategija Bruxellesa. Pa tko uspije. A tko ne uspije, i dalje će biti u europskoj čekaonici.
