Kao član Stručnog povjerenstva koje je sudjelovalo u dodjeli jedne koncesije, nakon pet godina njezina trajanja mogu ustvrditi da je akvatorij danas znatno onečišćeni nego u vrijeme dodjele. U tom razdoblju nisam uočio (značajnija) ulaganja u zaštitu okoliša, koje se trebao odnositi na lokacije, akvatorija dviju pumpnih stanica.
Prema dostupnim podacima, ekološki troškovi iznose oko 1,2 % ukupnih godišnjih troškova po pumpnoj stanici. Stoga je potrebno utvrditi na što su ta sredstva stvarno utrošena. Ravnatelj ŽLU Krk, predsjednica Upravnog vijeća i Upravno vijeće trebaju se očitovati gdje je završio novac namijenjen zaštiti okoliša.
Nadalje, koncesijska dokumentacija predviđa državnog nadzornog povjerenstva sastavljenog od predstavnika triju ministarstava. Postavlja se pitanje zašto to povjerenstvo tijekom trajanja koncesije nije provodilo nadzor nad izvršavanjem koncesije u ŽLU Krk?
Koncesija na pomorskom dobru mora se provoditi u skladu s javnim interesom, uz zakonit, učinkovit i transparentan nadzor. To podrazumijeva kontrolu izvršavanja ugovornih obveza, zaštitu pomorskog dobra i okoliša, namjensko korištenje sredstava predviđenih za zaštitu okoliša te pravilnu naplatu koncesijske naknade.
Dodjela koncesija na pomorskom dobru predstavlja osjetljivo područje javne uprave u kojem se isprepliću gospodarski interesi koncesionara, fiskalni interesi jedinica koje dodjeljuju koncesiju te javni interes zaštite prirodnog dobra i okoliša.
Zakonodavni okvir i predmet analize
Prvenstveno Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama te propisi o koncesijama – nastoji uspostaviti ravnotežu između ta tri interesa kroz mehanizme nadzora, propisane investicije i naknade. U ovome eseju analizira se jedan konkretani slučajevi dodjele koncesije za obavljanje gospodarske djelatnosti u luci Krk, onako kako je opisan u pripadajućoj Studiji opravdanosti, s posebnim naglaskom na dva pitanja:
- Je li propisani sustav nadzora nad koncesionarom razmjeran riziku koji djelatnost nosi za okoliš,
- Jesu li predviđena ulaganja u zaštitu okoliša dostatna s obzirom na prirodu djelatnosti.
Cilj eseja nije utvrđivanje individualne krivnje bilo koje osobe ili institucije, već kritičko preispitivanje metodoloških i sadržajnih praznina u modelu nadzora i planiranja ekoloških troškova kakav se pojavljuje u ovakvim studijama.
Struktura nadzora nad koncesijom i uočeni nedostaci
Prema analiziranom dokumentu, nadzor nad izvršavanjem koncesije odvija se na dvije razine.
Prva je neposredni nadzor koji provodi tijelo koje je koncesiju dodijelilo (u ovom slučaju županijska lučka uprava), putem vlastitih djelatnika, nad korištenjem prostora, održavanjem infrastrukture i opreme, poštivanjem ekoloških i sigurnosnih mjera, provedbom ugovorenih investicija te urednim plaćanjem koncesijske naknade.
Druga razina jest državni nadzor koji provodi povjerenstvo sastavljeno od predstavnika triju ministarstava, a koje prati zakonitost rada koncesionara, izvršavanje odluke o koncesiji i ispunjavanje financijskih obveza.
Na prvi pogled riječ je o dvostrukom, naizgled robusnom sustavu kontrole. Međutim, kada se ta struktura promotri kritički, uočavaju se barem tri slabosti.
1. Nedostatak metodologije i jasne dinamike provjere
Prvo, dokument ne specificira učestalost, metodologiju ni dokumentiranost nadzornih aktivnosti. Navodi se da davatelj koncesije “ima pravo” neposredno nadzirati izvršavanje koncesije, ale pravo nadzora nije isto što i obveza redovitog, planiranog i evidentiranog nadzora. Bez jasno propisanih intervala kontrole (npr. tromjesečni izvještaji, godišnji terenski pregledi, protokoli za izvanredne inspekcije nakon incidenata) nadzor ostaje formalna mogućnost, a ne operativna praksa koja se može revidirati i za koju se može tražiti odgovornost.
2. Rizik od raspodjele i rasapa odgovornosti
Drugo, podjela nadležnosti između lokalnog tijela i državnog povjerenstva stvara potencijalni prostor za rasap odgovornosti: kad nadzor dijele dvije razine vlasti bez jasno razgraničenih mehanizama razmjene informacija i eskalacije problema, postoji rizik da svaka razina pretpostavlja kako je za određeni aspekt nadzora zadužena ona druga.
3. Izostanak neovisne vanjske kontrole
Treće, ne postoji naznaka neovisne, treće strane u nadzoru – primjerice inspekcije zaštite okoliša, akreditiranog vanjskog revizora ili mehanizma putem kojeg bi lokalna zajednica ili civilno društvo mogli izravno prijaviti sumnju na kršenje ekoloških obveza. Nadzor koji provode isključivo davatelj koncesije i državna tijela, bez vanjske provjere, nosi strukturni rizik od preblage primjene kriterija, osobito kada davatelj koncesije istovremeno ostvaruje financijsku korist od koncesijske naknade vezane uz prihod koncesionara – što stvara latentan sukob interesa između poticanja poslovanja (a time i vlastitog prihoda) i strogosti nadzora.
Razmjer i (ne)transparentnost ulaganja u zaštitu okoliša
Drugo pitanje koje esej otvara jest primjerenost planiranih ekoloških ulaganja. Prema podacima iz Studije, koncesionari je obvezan jednokratno uložiti sumu u opremu za zaštitu okoliša (apsorpcijske brane, apsorbentni prah i pripadajuću intervencijsku opremu), dok se tekući ekološki troškovi ne iskazuju kao zasebna proračunska stavka, već su uključeni u generičku kategoriju “ostali troškovi” u iznosu „ne malo novaca“ godišnje. Kroz petogodišnje razdoblje trajanja koncesije to daje ukupan ekološki trošak „je veliki iznos novaca“, što u odnosu na ukupne godišnje troškove poslovanja čini otprilike 1,2 posto.
Ovaj podatak zaslužuje kritičku raščlambu iz nekoliko razloga:
Netransparentno vođenje troškova: Djelatnost o kojoj je riječ – opskrba plovila gorivom – po definiciji nosi rizik od onečišćenja mora i obalnog pojasa, bilo redovitim curenjem pri pretakanju goriva, bilo izvanrednim incidentima izlijevanja. Kod djelatnosti s takvim inherentnim rizikom, uobičajena je praksa da se ekološka ulaganja i troškovi iskazuju kao zasebna, jasno praćena proračunska linija, kako bi se moglo kontrolirati troše li se sredstva doista namjenski i jesu li razmjerna stvarnom riziku. Njihovo stapanje s nespecificiranim “ostalim troškovima” onemogućuje precizno praćenje, otežava nadzor i otvara prostor da se u praksi na ekologiju potroši manje od nominalno predviđenog iznosa a da to ostane neprimijećeno.
Upitna utemeljenost iznosa investicije: Iznos novaca jednokratne investicije treba usporediti s ukupnom investicijom koncesionara – ekološka oprema čini oko 2,3 posto ukupnog ulaganja u pokretanje djelatnosti. Pitanje koje se otvara jest je li ta razina ulaganja utvrđena na temelju stvarne procjene rizika od onečišćenja (npr. modeliranja scenarija izlijevanja, analize osjetljivosti okolnog morskog staništa) ili je riječ o paušalnoj, minimalnoj stavci uvrštenoj radi formalnog zadovoljenja zakonske obveze da se u studiji razmotri utjecaj na okoliš.
Strukturna pristranost same Studije: Sama Studija, prema dostupnim navodima, ocjenjuje da djelatnost “nije velik zagađivač”, pri čemu nije razvidno na temelju koje metodologije je ta ocjena izvedena niti je li uključivala neovisnu stručnu procjenu utjecaja na okoliš. Kada studija opravdanosti koncesije istovremeno igra ulogu ekonomskog opravdanja projekta i procjene njegova utjecaja na okoliš, postoji strukturni rizik pristranosti: dokument čiji je primarni cilj dokazati financijsku isplativost koncesije ima slab poticaj da ekološki rizik prikaže kao velik, jer bi to potencijalno zahtijevalo veća ulaganja i smanjilo profitabilnost projekta.
Odnos javnog interesa i fiskalnog interesa (Institucionalni sukob)
Iz analize proizlazi širi strukturni problem: model prema kojem promjenjivi dio koncesijske naknade ovisi o postotku prihoda koncesionara (u analiziranom slučaju 3%) stvara fiskalni poticaj davatelju koncesije da podržava rast prometa i poslovanja koncesionara, budući da veći prihod koncesionara znači i veći prihod davatelja koncesije.
Taj isti akter istovremeno je zadužen za neposredni nadzor nad poštivanjem ekoloških i sigurnosnih standarda. Kada se fiskalni interes rasta prihoda i nadzorna funkcija nalaze u istim rukama, bez jasno razdvojenih procedura i vanjske kontrole, otvara se pitanje strukturnog sukoba interesa – ne nužno u smislu namjerne zlouporabe, već u smislu institucionalnog dizajna koji ne pruža dovoljno protuteža.
Zaključak i preporuke za unaprjeđenje sustava
Analizirani slučaj pokazuje da formalna postojanost nadzornih mehanizama i ekoloških stavki u studiji opravdanosti koncesije ne jamči sama po sebi njihovu djelotvornost. Tri se preporuke nameću iz ove analize:
- Zasebno praćenje ekološkog proračuna: Ekološki troškovi trebali bi se iskazivati kao zasebna, transparentno praćena proračunska stavka, a ne stapati s nespecificiranim ostalim troškovima.
- Uvođenje jasnih protokola i treće strane: Nadzor bi trebao uključivati jasno propisanu učestalost, dokumentiranost i, gdje je to moguće, sudjelovanje neovisne treće strane, kako bi se smanjio rizik od formalnog, a suštinski nedjelotvornog nadzora.
- Procjena temeljena na analizi stvarnog rizika: Kod djelatnosti s inherentnim rizikom za okoliš, procjena razmjernosti ekoloških ulaganja trebala bi se temeljiti na eksplicitnoj analizi rizika, a ne na paušalnim iznosima.
Ove preporuke ne predstavljaju tvrdnju da je u konkretnom slučaju došlo do zlouporabe, već poziv na jače institucionalne mehanizme koji bi takvu mogućnost svodili na minimum i omogućili javnosti uvid u to je li zaštita zajedničkog dobra doista provedena u praksi, a ne samo propisana na papiru.
Milo Miklaušić, kap.
